拿什么管好预付费消费资金

      共享经济的起起落落，让人们对于预付费资金安全的关注度上升到了一个新高度。对于预付费资金该如何进行管理，也成为社会舆论的焦点。日前，北京市消费者协会发布的《预付费消费中的消费者权益保护问题探讨》（以下简称《报告》）对此进行了深入研究。北京市消费者协会负责人在接受《中国消费者报》记者采访时表示，应该从完善法律法规、构建监管体系、畅通权力救济机制及建设社会防范体系等多个方面入手，来保障预付费资金的安全。
　　法律法规亟待完善
　　 “美日等发达国家，预付费消费模式已经发展多年，并逐渐形成了一套比较完善的法律法规体系。”北京市消费者协会负责人介绍说，预付费消费在我国还处于起步阶段，法律法规还不完善，这导致在预付费消费市场出现侵害消费者知情权、自主选择权、公平交易权、财产安全权等诸多问题。因此，在促进预付费消费模式健康发展的同时，健全预付费消费法律法规是最为重要的内容。《报告》显示，日本对预付费消费有专门的法律规定，最早关于预付费消费的法律主要是《商品券取缔法》，1989年12月出台了《预付式证票规制法》，2010年又出台了《资金结算法》来对预付卡的申报登记、地位继承、保证金制度等进行监管，还对预付卡企业的分拆合并、退出市场、清算程序和预付卡的赎回手续等诸多问题进行了详细规定。
　　 我国商务部于2012年颁布了《单用途商业预付卡管理办法（试行）》，但在实践操作与规制方法方面还不是十分成熟与完善。北京市消费者协会负责人认为，我国亟待通过调研来搜集客观详细的信息与资料，以便为正式立法提供坚实的依据，如明确预付费消费的含义、发售单位资格、违约责任、救济途径等内容。同时，根据我国地区差异显著的特点，可采用灵活多元的立法形式与法律规制形式，鼓励各地方立法机关与主管部门，在联系本地区实际情况的基础上，健全地方性商业预付卡相关法规，以促使当地的商业预付费消费朝着理性的维度发展。
　　构建完善的监管体系
　　 在共享经济退热的过程中，资金的安全问题凸显出来。同济大学法学院副教授刘春彦2017年5月就曾表示，一旦有共享单车公司出局，消费者支付的押金就将面临风险，政府应当尽早采取措施，防止企业把经营失败后的风险转嫁给消费者。同时他也提醒相关企业应牢记“这是别人的钱”。
　　 但不久之后，酷奇、小蓝单车等多家共享单车用户在申请退还押金时均遭遇了“退费难”。
　　 2017年5月，交通运输部官网发布了《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见（征求意见稿）》，向全社会进行为期两周的公开意见征求活动。同时，各地的管理意见也纷纷开始征集，其中，北京征求意见稿指出，收取押金的共享单车企业，须在北京市开立资金专用账户；公示押金退还时限，及时退还用户资金；中国人民银行营业管理部负责企业资金专用账户监管，并且加强对企业资金专用账户管理，防控用户资金风险；共享单车企业退出运营前要向社会公示，退还用户押金。而这也是社会呼吁最为强烈的一种管理办法。
　　 在美国和日本，针对预付费消费，均有类似的保证金制度。比如在美国，存款保险制度本来是针对商业银行设立的一套资金安全保险制度，并逐渐形成了完善的法律体系。预付卡出现以后，存款保险制度对预付卡的监管问题也进行了探讨，最终美国联邦存款保险公司认为，根据存款保险制度的相关规定应该对预付卡存款征收保险费。而在日本，规定预付证票发行者在基准日之际，所发行的预付证票未使用余额超过法定金额的，应在该基准日的翌日起2个月内将相当于该基准日使用余额的二分之一以上的金额作为发行保证金，委托距离主营业所最近的寄存机关保管并向内阁总理大臣报告。并且特别规定，预付证票所有人的债权在发行保证金范围内有先于其他债权人受清偿的权利。
　　 北京市消费者协会负责人认为，我国对于预付费消费监管，首先应该建立市场准入制度，对采取预付费交易的经营者进行合理科学的限制，从而将不法商家排除在外，保障预付费交易的健康有序；要健全预付资金的安全体系，应要求经营者交纳保证金或提供第三方担保，才能开展预付费交易，发行预付费消费卡；制定预付费消费合同示范文本，有效防止霸王条款、未消费余额退还难等问题；设立信息披露和信用评价制度，将发卡主体的违法违规行为置于整个社会监督之下，为消费者提供选择消费的参考。
　　创新救济机制
　　 北京市消费者协会负责人表示，由于存在纠纷金额小、维权成本高、举证困难等问题，使得很多预付费消费者在权益遭受侵害时往往选择忍气吞声、自认倒霉的方式处理。另外，当发卡人跑路或者破产时，即使消费者拿到胜诉判决，权益也可能无法及时有效地得到救济。因此，可以通过构建专项救济金制度、完善我国司法制度等为消费者的维权提供保障。
　　 比如，对于预付费消费中的欺诈行为，应适用惩罚性赔偿制度。一些发卡商家明知资金链断裂仍不断售卡、明知实际不能履行仍进行虚假承诺，针对这些行为，应依照《消费者权益保护法》第五十五条的规定，让经营者承担惩罚性赔偿责任；增加小额诉讼及团体诉讼等法律制度。另外，应建立推行小额消费纠纷解决机制，用于解决包括预付费消费纠纷在内的小额消费纠纷，降低消费者的维权成本。“举证责任倒置，是《消法》的一大亮点，应将此条款推广至预付费消费领域的纠纷中。”北京市消费者协会负责人表示，目前，举证责任倒置制度仅适用于产品质量侵权案件和某些耐用商品或装饰装修服务存在瑕疵而发生争议的案件，在预付费消费模式之下，经营者与消费者之间信息不对称，很多交易信息掌握在经营者手中，在案件审理中，人民法院有必要将预付费消费纠纷适用举证责任倒置原则，由经营者对消费者的部分诉讼请求承担举证责任。
　　 此外，《报告》还建议，针对目前预付费消费纠纷大量增加的情况，消费者组织可以考虑将预付费消费投诉从普通消费争议中剥离，开辟统一调解通道，集中处理预付费消费争议，提升消费者组织调解工作的针对性和公信力。同时，在消费者组织中成立专业的调解工作小组，邀请律师或相关行业专家担任专兼职调解员，从法律和经验两个角度寻找解决问题的办法，促成矛盾纠纷的快速化解。针对一定人数以上的群体申诉，及时搭建与相关行政主管部门的沟通渠道。
　　建设社会防范体系
　　 在美日等发达国家，行业协会往往具有强大的行业约束能力。在日本，针对预付费消费设立了中立的社团法人性质的预付式证票发行协会，其主要职能是：指导会员发行预付式证票和订立证票买卖合同，对预付式证票使用中出现的问题帮助解决。
　　 “行业协会是企业自发组织形成的行业性自律组织，可以利用行业协会的影响力，开展行业自律监管，在一定程度上发挥惩戒作用。”北京市消费者协会负责人认为，尤其是对于一些规模小、机构分散的行业，行业协会能够很好地发挥组织、管理和监督的作用。对于预付费消费合同纠纷，行业协会可以通过与发卡主体和消费者进行沟通交流，调查事实真相，寻求争议的迅速处理和有效解决，充分发挥行业组织的作用。
　　 同时，行业协会还可以牵头建立预付费消费行业标准，包括准入标准、服务规范及预付卡信用等级评价标准等，形成行业自我约束机制，发挥行业组织的指导监督作用，从而将一些达不到行业标准的商家从一开始就排除在外。《报告》提醒消费者，在预付费消费前，要考察经营者的商业信誉、经营规模、经营状况、产品的售后服务等，选择信用良好、规模大的经营者，以最大限度地保证资金安全。同时还要提高维权意识，办理预付卡时，尽量与经营者签订书面协议，并保存相关证据，在权益受损无法与经营者达成一致时，及时向当地消费者协会投诉，也可以寻求司法救济。
　　●观点
　　应给预付费消费套上监管的笼头
　　 我国预付费消费虽然发展的时间不长，但已经成为人们生活中一种重要的消费模式。对于经营者来讲，通过发行预付费卡融通了资金、锁定了客源，对于消费者来说，则有效地降低了消费成本。由此看来，通过预付费消费理应达到双赢的局面。但实际情况却是，预付费消费者遭遇的侵权往往比普通消费者要多得多。在行政主管部门及消费者组织的投诉统计中，关于预付费消费的投诉一直居高不下，而且群体性投诉时有发生。
　　 在我国，对于预付费消费一直缺少有效的管理手段，以至于预付费消费几乎成为一匹脱缰的野马，在缺乏有效制约的情况下，迅速渗透到消费者消费生活的方方面面。对于这一新兴的消费模式，虽然相关部门出台了一些政策法规，但是从多年实施的结果来看，收效甚微。由于对预付费消费的经营者缺少有效管控，且社会信用制度不完善，违法经营者不仅得不到应有的经济制裁，也不会受到应有的信用惩戒，有些预付费消费甚至成为经营者肆意敛财后卷款跑路的手段。
　　 在预付费消费的过程中，消费者明显处于弱势，需要在法律等诸多方面给予倾斜性保护。但也要看到，预付费消费涉及多个监管领域，涉及多个部门的职能交叉，目前尚存在法律空白区域和工作衔接盲区，而预付费消费的形式又日新月异，对其监管、维权并非一个部门单打独斗就能胜任。市场监管部门应联合中国人民银行、行业主管部门、行业协会等，才能形成科学有效的工作体系，使监管工作取得实际效果。
　　 此外，预付费消费与消费者的生活息息相关，维权不能单靠政府部门，还必须用广大消费者喜闻乐见的形式教育消费者，在预付费消费办理的过程中，要保持理性。在自身权益遭到侵害时，要积极行动起来，维护自身的合法权益。